Alteração Unilateral de Contratos Administrativos: Limites para o Poder Público e Proteção para a Construção Pesada
Por Luan Cristian Lourenço. Advogado das empresas da Construção Pesada.
A Lei nº 14.133/2021, que instituiu o novo regime jurídico das licitações e contratos administrativos, revogando de forma gradativa a antiga Lei nº 8.666/1993, manteve, entre as prerrogativas conferidas à Administração
Pública, a possibilidade de proceder à alteração unilateral dos contratos administrativos, em consonância com o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
Todavia, a aplicação indiscriminada dessa prerrogativa, sobretudo em contratos de elevada complexidade técnica e dimensão econômica, como os firmados com empresas do setor de infraestrutura e construção pesada, tem suscitado relevantes controvérsias jurídicas, especialmente no tocante à observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e do equilíbrio econômico-financeiro contratual.
Nos termos do art. 124 da Lei nº 14.133/2021, a Administração poderá promover alterações unilaterais do contrato nas hipóteses de:
I – modificação do projeto ou das especificações técnicas, com vistas à melhor adequação aos objetivos públicos; e
II – necessidade de ajuste do valor contratual em virtude de acréscimos ou supressões quantitativas do objeto, observados os limites legais.
A crítica recai, essencialmente, sobre a ausência de mecanismos normativos mais robustos que assegurem a efetiva proteção do contratado frente a alterações não pactuadas, as quais, frequentemente, ensejam impactos financeiros e operacionais de difícil previsão ou compensação.
Nos contratos administrativos de obras públicas, a alteração unilateral recai, comumente, sobre o quantitativo do objeto, o escopo técnico, os prazos de execução e o cronograma físico-financeiro, podendo gerar efeitos substanciais e adversos para o contratado, notadamente em termos de planejamento, mobilização de recursos, custos indiretos e risco de desequilíbrio contratual.
O art. 125 da mesma lei estabelece limites objetivos para as alterações unilaterais: o contratado está obrigado a aceitar alterações quantitativas até o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato, no caso de obras, serviços ou compras. Para reformas de edifícios ou equipamentos, o limite de acréscimo unilateral pode atingir 50%. Tais limites visam resguardar o contratado contra modificações arbitrárias que comprometam a exequibilidade contratual, ao mesmo tempo em que conferem à Administração a flexibilidade necessária para ajustes pontuais.
Já o art. 126 da Lei nº 14.133/2021 impõe limite substancial ao poder de alteração unilateral, ao vedar modificações que descaracterizem o objeto contratual originalmente pactuado. Essa vedação visa preservar a identidade do contrato e impedir que a Administração utilize tal prerrogativa como instrumento de substituição do objeto, o que, se configurado, implicaria vício de legalidade e eventual nulidade do ato administrativo.
Cumpre destacar, ainda, o direito subjetivo do contratado à preservação do equilíbrio econômico-financeiro do ajuste, conforme disposto no §1º do art. 124. Trata-se de garantia constitucional e legal que impõe à Administração o dever de recompor os encargos contratuais sempre que alterações unilaterais impactarem as condições originalmente avençadas.
Tal recomposição deve abarcar, quando devidamente comprovados, os custos adicionais diretos, os encargos indiretos, a remuneração devida à contratada e, se for o caso, a compensação por lucros cessantes. O instituto do reequilíbrio visa assegurar a manutenção da equação econômico-financeira contratual diante de eventos supervenientes e não imputáveis à contratada, de modo a preservar a sustentabilidade da execução contratual.
Importante ressaltar que alterações que extrapolem os limites legais ou impliquem em modificação substancial do objeto contratual deverão ser precedidas de nova licitação ou, excepcionalmente, submetidas à repactuação consensual, sob pena de nulidade dos atos administrativos praticados.
Por fim, nos termos do próprio art. 125, toda e qualquer alteração contratual deverá ser formalmente motivada, assegurando-se a devida publicidade e transparência, em consonância com os princípios da legalidade, da eficiência e do controle dos atos administrativos.
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Luan Cristian Lourenço – Advogado Sócio da Santiago Ferreira Pinto Rocha & Lourenço Advogados